期刊精粹 | 开发区和工业化：历史、近期发展和未来挑战【2018.2期优先看 | 主题文章】

【编者按】考虑到手机端阅读的特点，本号特地邀请作者撰写文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

——精华版 ——

开发区支持部分地区接触全球市场，在经济增长和结构转型中起到了催化作用。从建立第一个现代化的开发区迄今已经超过50年时间，很多国家对这个激励经济转型的政策工具充满了信心。在一些国家，这种经济模式引人注目。这包括东亚的“虎体经济”（tiger economies）【指类似日本模式的出口导向型的经济体】以及中国，用开发区作为平台来支持出口导向型的制造业发展。在拉丁美洲，多米尼加共和国、萨尔瓦多和洪都拉斯等国利用自由贸易区的优惠政策进入美国市场，并且在以往依赖农产品的经济体状况下产生了大规模的制造业部门。在中东和北非的一些国家，开发区在加速出口多元化方面发挥了重要的作用，如埃及、摩洛哥和阿拉伯联合酋长国等。尽管许多开发区在创造出口和就业方面取得了巨大成功，但是一些国家与开发区有关的基础设施投资最终变成了巨大的财政赤字。更糟糕的是，在一些国家，这些开发区没能够吸引到投资者，成为“昂贵而无用的东西”，造成财政和政治的双重损失。

传统开发区方案的成功部分归功于1970年代以来出现的贸易和投资全球化的空前发展时代，并在1990年代和21世纪的前10年加速，这是由制造业的垂直化和空间碎片化引起的。然而，随着我们进入全球技术经济发展的新阶段，这种传统的静态工业化模式正日益受到限制。

本文回顾了开发区的简短历史，并讨论了当今贸易和技术的变化可能预示着传统区划模式有效性的终结。作者认为，应当采取更为综合的方法来建立开发区，并适当考虑其固有空间产业政策的作用。同时，应当着眼于开发区与城市之间的协同效应，本文提出了一种更综合的、以城市为中心的方法。虽然大多数国家都试图用开发区来刺激对周边地区的投资，但大部分的开发区投资仍集中在城市周围。大城市的开发区通常是在城市边缘地区，那里的土地便宜，还可以大片集聚起来，并且能连接到更广阔的国内市场和国际门户，从而达到最高的效率。但是，全球大部分城市的交通拥堵和土地供应的不足给开发区与城市一体化带来了巨大的挑战。所以就需要开发区具有更大的灵活性和流动性，或许值得考虑如何有效地在分散的“网络”模式中建设开发区。

——全文 ——

【摘要】过去50年，开发区作为一种政策工具，在促进全球经济增长和发展转型方面发挥了重要作用。文章比较了开发区的不同定义、发展目标以及建设模式，并讨论了不同国家利用开发区作为政策工具的方式。文章同时回顾了开发区在全球工业化进程中的演变历史，并指出现代贸易和科技的变化将对传统开发区模式的有效性造成巨大冲击。文章最后提出了开发区目前和即将面临的挑战，包括开发区的转型升级与可持续发展，开发区与国内产业链的融合，开发区内服务业和制造业的融合以及开发区与城市的融合。

引言

从建立第一个现代化的开发区（SEZs）【海外研究者习惯将特区与城市开发区统称为“Special Economic Zones”，通常把中国开发区（特区）的问题置于全球化背景下，探讨其与全球化经济发展、区域空间结构和体制政策的联系。在本文中，我们一般使用“开发区”一词来涵盖范围广泛的空间定义的干预措施，详见文章第二部分】起迄今已经超过50年时间，很多国家对这个激励经济转型的政策工具充满了信心。在一些国家，这种经济模式引人注目，开发区在经济增长和结构转型中起到了催化作用，如东亚“四小虎”和中国。这些国家和地区用开发区作为平台来支持出口导向型的制造业发展。在拉丁美洲，多米尼加共和国、萨尔瓦多和洪都拉斯等国利用自由贸易区的优惠政策进入美国市场，并且在以往依赖农产品的经济体状况下产生了大规模的制造业部门。在中东和北非的一些国家，如埃及、摩洛哥与阿联酋等，开发区在加速其出口多元化方面发挥了重要的作用。撒哈拉沙漠以南的非洲国家中，毛里求斯是一个典型的例子，开发区成为其经济多样化和工业化的核心政策工具。

此外，开发区发挥了重要的政治经济作用。在许多国家，它们支持部分地区接触全球市场，同时在“渐进式”的改革道路上沿用保护性壁垒。开发区通常作为新政策全面实施前的试点地区。在缺乏政治意愿改革的背景下，开发区可以作为“第二最佳环境”和“压力阀”来吸收过剩的劳动力。

尽管在中国有显著的成功经验，开发区还是必然会产生其他结果。一些国家与开发区有关的基础设施投资最终造成了巨大的财政赤字。更糟糕的是，一些国家的开发区没能够吸引到投资者，成为“昂贵而无用的东西”，造成财政和政治的双重损失。

更多时候，投资者仅利用了开发区的税收优惠政策，而并没有提供大量的就业岗位并增加出口收入。在许多地区，传统的出口加工区项目已成功吸引了投资，并且在短期内创造就业机会，但是在工资上涨和贸易优惠政策削弱的压力下无法保持竞争力。然而更多的时候，失败是无证和微妙的——不能成长的项目，永远无法证明激励措施转移到了投资者那里，或只是简单地创造就业机会，但工资水平在经济和社会方面都不可持续。实证研究表明，许多开发区在创造出口和就业方面取得了成功，并且在成本效益评估方面表现出积极的一面。但开发区只为一些公司授予了优先权，因此经济学家认为开发区只能作为提高整体竞争力的“次优”解决方案。

一般而言，开发区在促进出口增长和产生低技能就业方面是成功的，尤其是对于女性就业。然而，在增加出口附加值、促进以开发区为基础的公司之间的联系以及吸引对周边或经济落后地区的投资方面，都没那么成功。

此外，传统开发区建设的成功部分归功于1970年代以来出现的贸易和投资全球化的空前发展时代，并在1990年代和21世纪初加速，这是由制造业的垂直化和空间碎片化引起的。然而，随着我们进入全球技术经济发展的新阶段，这种传统的静态工业化模式正日益受到限制。

在此背景下，本文认为，应采取更为综合的方法来建设开发区，并恰当地考虑其作为空间产业政策固有工具的作用。与此相关，本文也认为应当加强开发区和城市之间的协同效应。本文的第二部分详述了开发区的定义和替代途径，也探讨了传统政策制定者对这一政策工具的应用。本文的第三部分简短回顾了开发区的发展历史并且讨论了当今贸易和技术的变化可能预示着传统区划模式有效性的终结。最后，本文在第四部分提出了一种更综合的、以城市为中心的开发区建设方案。

1  开发区的定义、目标和形式

开发区是在同一国界内划定的不同商业规则（通常会更自由）的地区，在全国范围内具有一定优势。具体来说，大多数开发区建立了一个“特殊”制度，赋予投资者四个主要特权，这些特权通常是相对于国内其他环境而言。

（1）基础设施（包括服务用地、厂房和公用设施）通常比在国内其他地方更容易获得和更加可靠；

（2）一种特殊的海关制度，包括有效的海关管理和（通常）进口货物的免税权利；

（3）改进的管理和行政制度，包括简化公司设立、许可证和业务程序；

（4）有吸引力的财政制度，包括减免公司税、增值税、其他税、员工缴纳的如养老金/社保的个人支出部分（labor contributions），有时还包括培训或其他补贴。

设立开发区是针对贸易、投资并最终成为空间产业政策工具而设计的。开发区的设立通常都有四个具体的政策目标（虽然并非绝对）。首先，最重要的是，设立开发区的目的是促进贸易和吸引外商直接投资。几乎所有的开发区，不论是传统出口加工区还是中国的大规模开发区，它们的主要目标之一就是通过吸引外商直接投资促进贸易（通常是出口）。除了这一共同目的外，开发区方案的具体目标很大程度上取决于政府在更广泛的发展条件下和整个国家经济结构转型的背景下如何看待经济改革。因此，开发区可用于以下几方面。

解锁聚集经济：通过在一个地区集中经济基础设施和公共物资，开发区帮助企业跨越最小阈值并且开始利用规模经济。这主要是通过利用产业前后联系；通过劳动力共享实现企业和工人之间的匹配；以及通过技术溢出效应等共同实现。

试点新的政策和方法：中国大范围的开发区的经典案例——在扩展到其他地方之前，在金融、法律、劳动力，甚至价格改革方面的政策首先引入开发区进行测试。

支持更广泛的经济改革战略：开发区是一个简单的工具，允许一个国家发展多样化的出口。开发区是在保护贸易壁垒的同时减少“反出口倾向”的一种方法。中国台湾、毛里求斯和韩国的出口加工区都遵循这种模式。

充当“压力阀”来缓解高失业率：当经济改革缺乏政治意愿时，开发区仍可以作为有效的飞地来吸收剩余劳动力。突尼斯和多米尼加共和国就设有稳健的、能创造就业的开发区，只不过对开发区之外的影响有限。

为了实现这些目标，开发区需要克服更广泛范围内的经济投资壁垒，如限制性政策、治理不善、基础设施匮乏以及土地获取困难等。通过发出空间上集中投资的信号，开发区可以避免协调失败，并防止私营机构的点位投资。

开发区和更宽泛的空间工业政策采取了多种形式。形式遵循功能，因此，空间干预的物理形式至少在理论上符合其政策目标——例如它正试图解决的问题。表1总结了这些空间政策的最常见形式，从（通常天然的）聚集和集群到简单的工业园直至大规模的开发区。

表1  开发区的连续/形式

图1描述了开发区方案中可能需要的一整套配套设施。从开发区方案最基本的方面入手——土地和增值基础设施——政策环境对投资者有吸引力，但土地和工业基础设施的准入是受限的，标准的工业园区模式通常就足够了。如果土地可得，基础设施质量好，但营商便利化有问题，那么只需建设有效的一站式商店而可能不再需要一个开发区。只有现存的监管约束无法在国家层面上发挥作用（或特殊财政激励措施对克服重大投资的制约至关重要）时，开发区才可能成为最有效的工具。事实上，在许多国家，现有产业、科学、商业组合的园区，授权经济运营计划，保税仓储，债券发行、临时入境和再出口方案，海关绿色通道，自由贸易协定和关税同盟，部门财政和/或劳动制度的股权割让，以及投资代理机构的一站式购物也可能比开发区制度本身提供了更有效的解决方案。

图1  开发区分层的复杂性/影响及与开发区模型的关系

在许多国家的实践中，多重约束导致投资不足，所以更加全面的开发区模式并有配套设施和特殊的法律及政策制度会具有吸引力。当一个国家寻求经济转型时，情况尤为如此。转型背景下，例如当一个国家从农业经济向工业化转型的过程中，任何市场和政府的失败都可能加重本身已遭受挑战的协调失灵，因为投资者可能不愿接受在新市场中成为“先行者”的风险和代价。这或许有助于解释开发区模式作为经济转型和工业化进程催化剂的普遍性和相对有效性。

2  作为工业化手段的开发区演变

开发区的历史由来已久。起初，通常沿主要贸易航线的港口建立的自由贸易区发挥着与开发区同样重要的功能。这些自由贸易区已经有数百年的历史，包括从13—17世纪汉萨同盟中的波罗的海各港口，到英国19世纪殖民扩张期位于亚洲腹地的门户——香港地区和新加坡的港口。

然而，开发区作为制造业投资的工具以及随后发展起来的“工业地产”，仅仅从20世纪中叶才开始出现。1948年“经济开发署”在波多黎各成立（该国的经济当时依赖于农业种植），开发署的成立是为了吸引美国制造公司到波多黎各来运营，然后再把制造成品出口到美国。制造商获得了重要的税收减免并且受益于低工资和自由贸易环境（波多黎各已经成为美国海关领土的一部分）。10年后，爱尔兰的香农自由贸易区第一次将自由贸易区与工业园区的属性集成为一个贸易、工业和投资工具，包括：与交通枢纽的协同定位；特殊的海关制度；投资激励；已建好基础设施的工业区；以及专款支持以促进投资和运营。这一概念自1960年代以来进一步延伸，也许最值得注意的是在墨西哥，1964年的边境加工模式引发了开发区作为区域发展工具的概念（这是专门针对和美国接壤地区的）。到1974年，注册的边境加工区有455个，共雇用76000名工人。今天，这些数据已经增长了10倍以上。

波多黎各、爱尔兰和墨西哥的创新代表了开发区概念的一个关键演进路径。

波多黎各政府率先推出优惠促销的工业建筑。该岛并不需要特定的工业区，而是选择一个分散的发展模式。

爱尔兰发展包装出口加工区，通过将各种之前毫无关联的或者只是松散关联的部门组织到一个具有战略性的地理位置，从而产生大且集中的经济影响。

墨西哥根据自身的特点和需求引入了一套不一样的规则，为组装工厂服务，并且限制投资，只有其本国境内的某些工业园区有资格获得投资。墨西哥还引入了早期的私营参与者为投资者提供服务，如合同制定和庇护计划【庇护计划为生产协议，即外国公司支付当地庇护公司费用，以代表其从事关键活动：雇用劳动力、提供工厂空间、处理和地方当局的事务以及税务等。但是生产仍由委托方控制】。

这些计划都是在互惠互利的贸易体系中进行，适用于国家或企业层面，从而创造持续投资和运营的效率收益。

发展中国家从1960年代中期开始越来越重视作为经济增长驱动的工业化。虽然进口替代通常是“大推动”发展战略的关键板块，但开发区则是另一个重要板块。出口加工区开始激增，尤其是在亚洲地区。1965年中国台湾和印度分别在高雄和坎德拉建立了它们的第一个开发区。1969年和1971年台湾地区又增设了楠梓开发区和台中开发区。1973年，印度增设了圣克鲁斯开发区。1971年，韩国在马山建立了第一个开发区。印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡和斯里兰卡都在这一时期发展了自己的开发区。多数亚洲的出口加工区都明确支持出口导向型的工业。许多地方都非常成功地实现了这一目标。例如，韩国的马山自由出口区通过吸引外商来互补国内经济从而支持本国的工业化。投资标准是严格的，这个开发区起初很小（10h㎡），2000年重建后一举成功，其所设公司对全国贸易顺差的贡献率为10%，并且随着时间的推移，其大部分原料的投入都是通过国内供应链来实现的。

马来西亚的第一个开发区靠近槟城岛，于1972年开放。它迅速吸引了美国的公司，特别是劳动密集型的电子产品组装厂。总的来说，1970年代出口加工区每年增长13.3%。到1995年开发区有超过400家企业；到2003年，开发区总共雇佣了近100万名工人，其电器和电子行业排世界第三位，大概有10万家服装和纺织工厂，其他行业（木材产品、食品、橡胶等）也都有。马来西亚的电子工业从无到有，现在的半导体产品约占世界总量的10%。

在这段时间里，拉丁美洲的出口加工区也在迅速扩大，它们成为各国经济从传统农业向制造业转变的主要策略。哥伦比亚（起初是自由贸易区）和多米尼加共和国是早期这样做的国家。

多米尼加共和国的特区是直接从传统农业发展来的，美国财团海湾和西部公司于1968年购买了甘蔗种植园和多米尼加共和国中央罗马港最大的糖厂。为了避免糖厂工人工资需求不可持续，公司决定在糖厂附近建立一个工业自由区，以便为这些工人的妻子和家人提供就业机会，并且将这些流失的劳动力吸收为现代化糖厂的一部分。海湾和西部公司游说政府来支持这些激励措施。为了启动开发区，海湾和西部公司将一些美国制造业企业的子公司转移到了该地区。许多美国企业纷纷效仿，在拉罗马纳区建立装配厂。结果令人振奋。在短期内，当地经济经历了大规模的就业增长。1970年代初，圣佩德罗和圣地亚哥的城镇也依赖其农产品（糖、咖啡、烟草）游说政府建立自己的自由区。1980年代，政府准许了这一请求，自由区大范围扩张的基础工作逐步展开，改变了岛上的经济面貌。

1976年的尼加拉瓜和牙买加，还有1981年的哥斯达黎加建立了生产导向的出口加工区。1990年代初，洪都拉斯和萨尔瓦多等国利用与美国达成的新贸易协定和出口加工区在轻工制造业（主要是服装）上吸引大规模投资，雇佣了成千上万的工人。哥斯达黎加成功吸引了英特尔的投资，这是一个通过出口加工区来吸引高附加值制造业的成功范例。

中东和北非最初选择开发保税区，其数量也在1960年代和1970年代增加不少，特别是在埃及、以色列、约旦和叙利亚，而只有突尼斯采用出口加工区模式来专注于制造业。然而，到1990年代，通过保税区聚焦工业化在该地区占主导，特别是约旦的许可工业区计划。虽然在撒哈拉以南的非洲大多数国家在1990年代才开始开发区计划，但是同期的一些国家较早采取了行动，如利比里亚（1970）、毛里求斯（1971）和塞内加尔（1974）。毛里求斯是出口加工区加速经济转型的另一个例子，从单一作物（糖）农业发展成一个大型和具有竞争力的制造业经济。

随着现代开发区模式的兴起，下一个大的转变是在中国。没有任何其他国家的开发区能像中国一样在国内和国际上具有同样的影响力。第一个开发区设立于1978年，通过引进资本和外国投资来重建整个经济。最初开发区建立在中国的沿海地区（三个在广东省，一个在福建省），开发区的数量在1980年代和1990年代逐渐增加，覆盖了许多地区和城镇，并转移到中国的核心地带。这个策略被证明是成功的。中国成为世界上较大的产品出口国和主要吸收外商投资的新兴经济体。开发区在其中扮演了关键角色：1979—1995年，中国在广东的三个开发区吸引的外国直接投资占全球新兴市场的7.2%，占中国吸引外资总量的18%。今天，中国有超过200多个不同类型和规模的开发区，主要集中在商业开发区、工业开发区、科技园区等。中国是开发区促进经济增长的一个范例，并正在全球扩大其模式，并在世界各地投资“经济合作区”。

今天的我们该何去何从？由于缺乏有共识的定义和全面规范的可靠数据，我们很难解释开发区的真实足迹和影响力。根据国际劳工组织公布的数据，全世界建设开发区的国家数量从1975年的25个增长到2007年的130个，而世界范围内开发区的数量则从1975年的79个增加到2007年的超过3500个，30年间增长超过4000%。

过去30年，开发区的快速发展以及对出口导向工业化的成功助推部分归功于自上世纪70年开始并在1990年代和2000年代加速发展的、前所未有的贸易和投资全球化。1983—2008年间，全球贸易增速比GDP增速快85%。贸易增长比1983—2008之间的GDP快85%。这种增长主要得益于制造业，特别是电子、汽车零部件、服装等轻工业部门的生产由垂直和空间碎片化向高度一体化的“全球生产网络”转变。尤其对那些具有低劳动力成本，规模经济，以及能够优先进入欧洲、日本和美国等地消费市场的国家，开发区由于免税的投入、高质量和灵活的配套设施以及优惠的财政激励措施，在吸引日益增长的外商投资以及加速工业化方面发挥了巨大的作用。

然而，由于若干原因，开发区促使某些国家的经济快速增长的局面很可能已经结束。尽管贸易已经从2008年和2009年经济危机的深渊中明显复苏，但增长的轨迹远不及过去几十年的发展。而且，作为对经济危机以及长期战略趋势的部分回应，主要的大公司在全球生产网络中日益强化其供应链，无论是供应商和生产地点，都在地理范围内限制了以制造业为主的开发区的机会。

因此，对于尚未建立开发区的国家来说，全球生产网络中传统的多样化目标和跨国装配活动，远非过去那样确定。在劳动密集型成本优势缺失（如孟加拉和埃塞俄比亚）或规模成本优势缺失（如中国）的情况下，大多数国家需要设计比开发区更复杂的策略以吸引跨国企业。已经建立开发区的国家面临的挑战也许更严重。这些挑战在于如何保持竞争力。这意味着如何在没有政治和道德保障而长期压榨实际工资的情况下提高生产力并吸引高附加值活动的投资。但是，这正是传统的开发区模式使各国失望的地方，它们常常建立一个限制外部环境变化的内部激励环境。

3  开发区面临的困境和挑战

3.1  合规和升级

传统意义上的开发区项目通常因为违背社会和环境可持续性的准则而受到批评。这并非空穴来风，而且开发区中大型外国投资者的投资活动比开发区以外的数以千计的小型国内公司要活跃得多，因而开发区也吸引了更多的关注。随着准则变成国际品牌不可或缺的条件，开发区可能会因为缺乏支持和维护准则而导致越来越多的投资被冻结。与此相反，那些支持高水准环境、社会和生活质量准则的开发区会发现这些准则是提升自身竞争力的重要来源。

从开发区规划的角度来看，要在早期的决策阶段考虑合规和可持续性，特别是开发区战略的宽泛性及形式。开发区的项目要如何进行前瞻性思考呢？在规划的早期阶段，政府可以考虑将开发区作为试点，建立更可持续的环境、劳动或者社会环境。例如，孟加拉国将环境监测的创新项目放在出口加工区作为试点，并在工会受到限制的情况下引进了“劳工顾问计划”。实际上，开发区为这样的政策实验提供了一个理想的环境，不仅因为其飞地性质，还因为其自身具备的激励和合规机制在其他地方更难执行（例如能够发许可证，在短期内就可以监控公司而不需要基础手续，以及吊销执照、终止合约、或扣押一个集装箱等），这些都为创新方法的尝试创造了理想的环境。

最重要的是各国政府必须要重视政府管理，以确保开发区内公有或私人生产正常运营，开发区政府要认真履行监管责任，建立严密的监督和执法制度。事实上法律和实际状况之间会有一定差距，特别是执法，它是导致工人及环境无法受到保护的罪魁祸首。

除了合规，许多发展中国家使用开发区进入全球制造供应链所面临的巨大挑战是超出基础低价、低工资的价值链活动。与全球领先企业距离较远的国家，尤其是对非洲、南亚和东南亚的一些国来来说，距离增加了协调成本并限制了非公开技术的交流（对技术的溢出至关重要）。对于缺乏国内供应链规模的小国来说，挑战更为复杂。事实上，在许多方面，开发区模式的飞地属性是升级的重大障碍。克服这种模式下强加的制约因素成为建立新开发区和运营现有开发区的当务之急。

3.2  整合国内供应链

如果开发区能够成功地吸引新的企业，它们就会在当地经济承上启下方面发挥潜在的动态优势。但是溢出效应则远远不能得到保证。实际上，长期以来开发区的外国投资者与国内经济的供应商之间的联系一直是全世界开发区项目的一个主要挑战，尤其是像服装业那样低技能、劳动密集型且不受约束的行业。国际经验的评估强调了供应链在推动开发区成功中的重要性。这种联系能够确保当地市场的整合，促进知识转让，从而支持区域的升级和可持续发展，同时也为创造就业岗位做出了重大贡献。这一点得到了开发区项目经验评估的支持，表明当地方的中间投入对开发区公司的贡献有限时，促进就业就成为开发区对本国经济的唯一重要作用。

在考虑促进更深层次联系的政策时，首先要了解开发区作为一种政策工具面临哪些方面的挑战以及哪些因素会影响开发区的存在，例如部门性质、贸易政策和供给方面的政策。这三者在相互关联上都起到了重要作用。至于前两个因素，低收入国家开发区的大部分投资仍然集中在传统的劳动密集型行业如纺织品和服装业，其中很大一部分投资是通过区域贸易协定或贸易计划驱动的，如AGOA（美国）和EBA（欧盟）。就服装而言，这些优惠贸易协议多数都带有偏见性地反对利用当地供应，因为这些协议的关键条款是出口商能够从该区域以外获得供应并维持优惠的利率。

另一个重要的影响因素是采购决策通常不是由本地企业决定而是由总部决定的，或者直接由购买者决定（全球品牌或零售商）。这不仅存在于服装业，而且存在于其他行业，如电子、汽车和服务等通过全球生产网络模式运营的行业。研究发现，开发区中食品和饮料行业对国内经济的投入比服装企业要高一倍。

至于供给政策，有几个因素影响本地供应链的发展，这些因素与开发区本身并无多少关系。一个明显的因素是很多低收入国家本土生产规模不足。市场小也影响了当地经济中货物和服务的范围。事实上，很多有关外国投资者的调查显示，缺乏现有的本地供应商是在本地采购的最大障碍。而当地的供应商往往不能达到国际标准的要求或者无法达到国际投资者所要求的质量、价格和可靠性等条件。

然而，政府的决策对开发区和国内经济之间是否以及如何发挥发生溢出效应具有重要影响。政府积极促进知识和技术传播以及与国内企业的后向联系，可能会有更好的成效。例如，中国、马来西亚和哥斯达黎加等国家成功地利用其他政策支持开发区建立起本地供应链。韩国的主要开发区，1971年的时候国内企业只向外国企业提供了3%的供应，4年后增加到25%，又过了几年它们的份额飙升到近50%。因此，开发区供应链奇迹般地间接提升了这些国家的就业率。在中美洲（如尼加拉瓜、洪都拉斯和多米尼加共和国）和非洲地区（莱索托、马达加斯加、肯尼亚）常见的低附加值出口加工模式中，几乎所有的就业机会都由开发区内部创造，而供应链几乎与当地经济不相关。最近有关非洲开发区服装投资的研究显示，高达95%的非劳动和公用事业投入都是进口的，而当地的供应链仅限于提供一些低价服务，如安保、餐饮和一些基本的交通运输。

开发区同时也是建立正式合作项目的理想场所，有如下几个原因。首先，开发区通常能够获得大量的特殊激励政策，因此有义务积极促进合作。其次，开发区与投资促进机构的联系比较密切，这些机构通常主导运行联动计划。第三，投资者（很多来自同一部门）在地域上聚集更有可能产生规模效应，让溢出成为可能。最后，由于同样的原因，溢出效应的示范效果更为显著。

3.3  服务业和制造业一体化

仅仅专注于制造业的地区无法利用服务贸易和服务外包来促进经济的快速增长。实际上，发展最快的投资部分是全球开发区中的服务业，包括呼叫中心和商业流程外包业务、金融服务和物流，一些大型开发区甚至开始被用于开发还处于待开发状态的旅游资源。从结构转型的角度来看，服务业也是从农业向制造业转型之后的下一个发展方向。在这种背景下，开发区作为结构转型的催化剂开始发挥重要作用。像毛里求斯这样利用开发区从农业转向制造业的先驱国家之一，在过去的十年里又试图利用这种模式再次把经济转向金融服务业和信息通信技术。全世界的国家都在用类似开发区的模式来进行科学、创新和IT产业园等知识密集型活动。

但即使是“传统”制造业，也越来越依赖于获得多样化的高价值、竞争性的服务业来提高自身的竞争力。这在一定程度上是由于生产的知识密集程度和信息通信技术日益重要而模糊了产品（制造）和服务之间的区别造成的。它还直接与全球价值链中越来越多的制造业联系在一起，后者属于交易密集型，需要更大的物流、金融、法律和商业投入。最近有关南非汽车行业的研究表明，汽车制造业的每一个工作岗位都有三个间接工作岗位是通过后向联系产生的，而几乎所有这些工作岗位都来自于交通、物流和商业服务。

传统的出口加工区法律框架通常对公司的投资和表现设定了固定的规则，但已被证明无法适应不断变化的制造业和服务业一体化的环境。在开发区环境中促进产品和服务一体化需要打破区域“飞地”与国内经济之间传统壁垒的模式。结果就是传统的以简单加工为主的出口加工型工业园区已经不能顺应时代的发展要求。而制造业和服务业一体化的灵活模式也正在常态化。但可能更重要的是由于这种与服务的结合，使得国内经济与开发区之间的融合更加引人注目。这是因为公司需要具备的竞争力不仅仅是一个独立的供应商，而是能够接触到专业供应商和服务提供商（更不用说工人）的网络——实际上真正重要的是整个本土供应商和创新生态系统。这突出表明了开发区位置的重要性日益增加，特别是开发区从城市群获得好处的需求日益增加。

3.4  开发区与城市一体化

供应链的联系和服务获取对开发区有重要的空间影响。制造业供应链的溢出往往集中在两种类型的联系——首先是关键产品供应中强大的产业内在联系；其次是战略服务的联系。正如前文所讨论的，在大多数行业中，产业内在联系通常表现在空间的高度聚集方面。由于这些聚集通过产业外部性而出现，所以不需要集中在大都市地区，虽然它们往往如此。但日益重要的支持型服务业放大了城市的重要性，因此通常这些行业还是集中在城市地区。对几乎所有国家来说，高价值的服务部门都集中在城市里，而且通常都在最大的都市圈里。

城市为大型劳动密集型的开发区提供了许多成功的关键要素，其中包括进入深层的和专业化的劳动力市场、获得专业供应商和商业服务的渠道、国家和全球市场的连通性以及获得优质的社会基础设施（如健康和教育）和文化设施。国际经验证明了在核心地区和关键门户地区的基础设施（海港、机场）周边的开发区通常都比较繁荣。虽然大多数有开发区项目的国家都试图用它来刺激对周边地区的投资，但大部分的开发区投资仍集中在城市周围。孟加拉国、泰国、菲律宾和土耳其等国对开发区的投资高度集中则证明了这一点。上述讨论的趋势表明未来城市成为开发区的选址会更加重要。与此同时，全球大部分城市的交通拥堵和土地供应的不足给开发区与城市一体化带来了巨大的挑战。

传统上，工业园区和工业地产（包括广泛的土地利用专业化，如区划工业区）都已被整合到大都市区的核心地区，大中型制造业的选址、技术变革、全球化生产战略等方面对城市工业用地的影响显著。许多中高收入国家大规模的综合制造业的衰落、全球市场的出现、围绕全球价值链的生产以及向技术和服务密集型活动的转移改变了对工业用地的需求。开发区的出现在一定程度上反映了这些趋势，包括集群需求的增加、对环境问题的关注，以及对联系全球市场的重视。随着（至少意识到）建设开发区作为飞地环境的专用基础设施和监管环境的需求，人们开始关注大规模的开发和大自然中的绿地。

这意味着位于大城市的开发区通常是在城市边缘地区开发的，那里的土地便宜还可以大片集聚起来，并且能连接到更广阔的国内市场和（尤其是）国际门户，从而达到最高的效率。有结果表明成功的开发区通常有助于就业郊区化，还有随着供应商寻求同一地点以及工人寻求住房和消费场所（零售和商业）而出现新的“边缘城市”。一项对中国八个城市的120个开发区的研究显示，距相应城市中央商务区平均25km区域的住房（和房价）、商业活动和就业（以及生产力）发展迅猛。

在实践中，无论开发区周边的城市是否存在“正确的”预期定位模型，这个位置将取决于现有或计划中的基础设施以及适建土地是否可以供给。因此，问题的关键并不在于定位在大都市地区的什么位置，而是如何将这些地区纳入空间和经济发展规划的环境之中以确保它们与产品和劳动力市场的有效连接。这通常需要与城市（地方政府）官员、私营企业以及领导开发区项目发展的当局密切合作。具体来说，为了确保开发区与当地和区域经济的有效衔接，需要合理的规划使其与关键的市政和区域基础设施有效连接和协调，最重要的基础设施包括交通、电力和给排水等设施。

最后，开发区和城市一体化要适应快速变化的技术环境，因此开发区需要具有更大的灵活性和流动性，或许应当考虑如何有效地在分散的“网络”模式中建设开发区。在这样一个模式中，开发区的企业和相关的支持服务业企业可以实现无形的联系，这将回溯到最早的“非连续”或“单一工厂”的开发区模式。极端地说，这一模式可能是全球性的，并会引爆区域集聚这个基本概念。实际上，至少现在这是不切实际和站不住脚的。事实上，在未来几年，企业的空间邻近可能比以往企业间的竞争更重要。因此，眼下这种模式应主要考虑在大都市区应对土地使用和成本方面的挑战，而在接下来的50年中如何演变无人可知。

作者：托马斯·法罗尔，世界银行社会保障和就业全球化实践的首席经济学家，伦敦政治经济学院经济地理学博士，伦敦经济学院当地经济发展硕士和宾夕法尼亚大学沃顿商学院经济学学士

译者：许俊萍，厦门市海外高层次人才计划，香港PHRC中心研究员，美国得克萨斯A&M大学城市规划博士

校译：李迎成，博士，麻省理工学院城市研究与规划系博士后研究员

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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